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西咸一體化蹣跚十餘年 專傢建議“三分咸陽”
專傢建議“三分咸陽”示意圖（大秦網制作，點擊查看大圖）
與珠海橫琴新區面臨的兩個行政區域間存在博弈相類似，從2002年試水一體化算起，迄今，西咸融合已10餘年，西咸一體化過程中不乏西安與咸陽兩個城市間的“較量”。《每日經濟新聞》記者調查發現，截至目前，除瞭城市區號的統一以及開通屈指可數的直達公交線路，主導西咸一體化的“咸陽涇渭新區+西安灃渭新區”變成西咸新區管委會+五個組團的模式外，時間的推移並未讓兩座毗鄰的城市更近一步。
由於行政區劃和主體利益不同，夾在兩市中間的西咸新區成立三年來成績平平，並未嘗到兩座城市結合帶來的甜蜜果實，向東北擴張的西安和向西北發展的咸陽，均與西咸新區背道而馳。
西咸新區表面的一體化，更像是一場包辦婚姻，難言幸福，對於上述情形，有學者提出“三分咸陽”，來完成真正的西咸融合。
西安與咸陽，這麼近，卻又那麼遠！
橫跨西安和咸陽的渭河咸陽橫橋（以下簡稱橫橋），北接咸陽暢通無阻，南接西安卻被禁止通行，兩座城市給出瞭兩種截然不同的待遇。
以上隻是西咸一體化交通困窘的一個縮影。事實上，西安咸陽的公交系統迄今亦未能真正實現無縫對接，兩市的公交系統隻能到達兩市邊界，未能進一步延伸。
西咸一體化蹣跚十年有餘，但時間的推移並未讓兩座毗鄰的城市更近一步。
交通困局：橫橋兩年未通 公交難實現對接
27歲的趙博（化名）為某商業銀行的銷售人員，傢住西安的他被分派到咸陽支行工作，每天都要往返於西安和咸陽之間。8點上班的他，基本會6點半出門，先坐225路公交到西安漢城路，然後坐往返於兩座城市之間的59路，到達咸陽。
到瞭漢城路，已經將近7點，趙博急匆匆跳上一輛即將滿員的59路，然後找瞭個空位坐下，“今天比較幸運，這輛車快滿瞭，就能馬上開。”
59路，是西安咸陽兩市一體化實現交通無縫對接的一個縮影。陜西省委、省政府在去年出臺的《關於省市共建大西安 加快推進創新型區域建設的若幹意見》中，提出將加快大西安便捷交通建設，支持兩市主城區加密城市路網和西咸公交無縫對接。
不過，令人遺憾的是，西安咸陽的公交系統迄今未能實現真正無縫對接，兩市的公交系統隻能到達兩市邊界，未能進一步延伸。
以59路為例，其始發站為西安漢城路（近城西客運站），終點站為咸陽火車站，從西安西邊到咸陽東邊。“這相當於城際班車瞭，它主要是把西安邊上的人拉到咸陽。”趙博稱，“西安到咸陽有三路公交，副59路車次太少，K630公交從西安東郊起始，沒幾站就坐滿瞭，太擠又難等，就59路合理些，但不能刷卡。”
事實上，除以上三條線路，其餘諸如西安K606路和701路公交車僅在西咸交界處與咸陽的21路公交車站點對接，所謂的兩市公交無縫對接，似乎更多停留在口頭。
“兩市公交系統要聯網的話，除非西咸一體，不然西安已經成熟的公交網絡，憑什麼讓你突然插進去。”咸陽交通運輸管理局一位官員坦言。
如果說，公交難以無縫對接是西咸一體化交通困局的一個現象，那麼被視作西咸一體化的標志性工程 連接兩市的橫橋，修建多年未打通，則更具有代表性。
橫橋全長4275米，南起西安未央區尚稷路與草灘八路十字，北連秦漢新城秦漢大道，雙向六車道，設計洗衣機討論車速為60公裡每小時，總投資5.37億元，2009年開建，原計劃2011年建成。
不過，《每日經濟新聞》記者在現場看到，這座大橋成瞭“斷橋”，至今難以通行。位於草灘八路和尚稷路交匯處，是大橋連接西安的一段路，這段路近1公裡的路坑坑窪窪塵土飛揚，與已修好的橋面形成強烈反差。
斷橋處也就是渭河大橋南端，一半壘起磚墻上寫著禁止通行的字眼，一半設置限高架不讓貨車通過。“這橋就這一段沒修好，好像是經開區和咸陽那邊沒談好。”附近的村民告訴《每日經濟新聞》記者。
西安市經濟技術開發區管委會對此則回應稱，草灘八路尚稷路-渭河橫橋段1公裡道路建設共涉及5傢企業拆遷，現已完成3傢企業的征地拆遷工作，但由於西安現代農業綜合開發總公司與咸陽市渭城區政府的土地糾紛問題，使征地拆遷難以開展，影響瞭該段道路施工進展。
“我們也很著急，這橋我們的態度很積極也很明確，希望它能早日開通，但是由於土地的難題確實沒辦法，我們正和剩餘的2傢企業協商，爭取在明年8月之前實現草灘八路貫通。”上述管委會相關負責人表示。
不過，對於西安經開區的說法，西咸新區秦漢新城則並不認同，“實際上土地問題和橋沒有什麼關系，因為土地離橋還有很遠的距離，和他們修不修引道沒有什麼關系。”秦漢新城管委會相關人士稱。
該人士告訴記者，不能打通的核心點是咸陽渭城區和西安經開區雙方有些問題可能沒有解決好。渭河南岸土地因為新政區域劃分，劃給經開區瞭，這是個歷史遺留的問題，雙方也從來沒有對土地探討過，一直有矛盾點，橫橋就是個矛盾點，橋打通過去後，經開區不願意修引道，就是因為對這個土地拉著不放手。
主導修建橫橋的秦漢新城，由於行政主體原因，隻能是夾在中間，“經開區這邊不給修橋，渭城區這邊也一直遲遲沒有談判。我也不能直接出面，隻能是監督不斷溝通這個事情，希望把橋盡早打通。”上述人士頗為無奈。
背道而馳：西安規劃向東北 咸陽規劃向西北
若橫橋和公交隻是微觀層面，那麼觀察成立兩年以來西咸新區的發展以及兩座城市各自的發展軌跡，則更有宏觀的感受。
因主導西咸一體化的咸陽涇渭新區+西安灃渭新區並未有如期的效果，此後陜西省決定收權，於是“陜西省推進西咸新區建設工作委員會辦公室”的牌子被摘下，換上級別更高的“陜西省西咸新區管理委員會”（以下簡稱西咸管委會）的標牌。
新設的西咸管委會由陜西省直接統管，成為省級管理權限的職權機構，原本“省市共建，以市為主”的管理體制也轉變為“省市共建，以省為主”。
西咸新區橫空出世，被視為西咸一體化邁出實質性和突破性進展的一步，按照陜西省公佈的《西咸新區總體規劃》，西咸新區的規劃范圍將從原本的560平方公裡擴大到882平方公裡。
上述“兩區”也轉變為“五組團”模式，將西咸新區重點區域劃分為五個新城 灃東新城、灃西新城、空港新城、涇河新城和秦漢新城。
出人意料的是，西咸新區管委會成立之後，西安與咸陽的城市規劃不約而同地出現瞭“背向發展，遠離西咸”的情形。
“西咸新區前提是，行政區劃不變、統計口徑不變、利益格局不變，三個不變導致瞭西咸新區不但沒有加快兩市的融合，反而還拖瞭步伐。”陜西省社會科學院學術委員會副主任張寶通坦言。
在張寶通看來，西咸新區隻是比區號統一邁出瞭實質性的一步，但隻是成立西咸新區，而沒有動西安和咸陽兩個市的行政體制，本來要一體化的兩個城市，現在卻成瞭三足鼎立，各發展各的。
以咸陽為例，咸陽位於西安西北方，主城區與西安緊緊相連。不過，西咸一體化組建大西安的提出，讓政策上從屬於西安的咸陽逐漸變得邊緣。
在位於城區北部開發建設130平方公裡北塬新城，則成為咸陽市的最後一根稻草。
開發建設北塬新城，是基於咸陽城市發展現狀和西咸新區的發展需要。基於此，咸陽市確定瞭“東進南跨西擴北上”的城市發展姿態和“三城兩帶”（北塬新城、咸陽主城、渭河南城和五陵塬歷史文化景觀帶、渭河生態景觀帶）的城市空間佈局。按照咸陽市發展戰略，北塬新城被稱為是 “咸陽未來幾十年的城市發展主戰場”。
與咸陽向北發展相對的是，西安亦向北擴張。位於西安市渭河以北區域渭北工業區，成為西安城市擴張和經濟發展的又一增長極。
按照西安市的規劃，渭北工業區將以打造西安現代工業聚集區、轉型升級示范區、綠色生態新城、新的經濟增長極為定位，重點發展汽車、航空、能源裝備、新材料、通用專用設備制造等工業產業。
對於以上情形，張寶通表示，“現在西安就搞渭北工業區，咸陽搞北塬新區，西咸新區的設立本來是讓兩市融合，但是西咸新區不僅沒有加快兩市一體化，還多瞭個行政主體。西安市往東北方向發展，咸陽市往西北方向發展，都不是往西咸新區方向發展。”
西咸困惑：大管委會主導乏力
除瞭兩座城市發展“背道而馳”，西咸新區管委會成立以來，建樹亦不多。
在西咸新區882平方公裡的地域中，西安所占面積不足300平方公裡，剩下的都屬咸陽。由於與當地傳統區縣的矛盾，五個新城遭遇諸多困窘。
“西咸新區下面五個新城具體搞建設，也很苦惱，它雖然看起來是和咸陽平級，但沒有多少實權，這5個新城都要和當地政府打交道，秦漢新城要和渭城區打交道，涇河新城要和涇陽縣打交道，都有矛盾和障礙。”張寶通稱。
突出的一個問題在於土地，據《每日經濟新聞》記者此前調查，盡管陜西省對於西咸新區有每年3萬畝土地指標的優惠，但西咸新區土地違規的案例卻時有發生。諸如綠地位於空港新城的項目，陜西有色金屬控股集團在秦漢新城的光伏項目，由於供地程序漫長，均遭遇先開工後拿地的窘境。
“這是西咸新區體制的問題，好多項目都是這種情況。”空港新城管委會相關人士坦言。
對此，接近西咸新區管委會的人士告訴《每日經濟新聞》記者，“征地拆遷不是在幾個新城，肯定是在傳統的區縣，西咸新區是有土地指標的，但唯一的土地出讓方肯定是在西咸新區所在的市，而不是在西咸新區。”
不過，該人士表示，這種矛盾實際上是開發新區與傳統區縣的矛盾，並不是什麼新鮮事。
“如果曲江新區和雁塔區出現矛盾，它們的上級單位都是西安市，而西咸新區和地方區縣出現矛盾隻能找省政府，磨合起來麻煩和矛盾更多。”上述人士表示。
除此之外，西咸新區五個新城交錯隸屬於不同區縣，與所屬區縣關系亦讓其在管理體制、人事管轄方面遭遇諸多困惑。
以秦漢新城為例，咸陽市渭城區共有6個鄉鎮，秦漢新城就占據5個。“五個新城在於所在區縣政府打交道的過程中，工作都比較難做，它們深有體會。”張寶通表示。
而在陜西省區域經濟研究會副會長曾昭寧看來洗衣機推薦比較2016，西咸新區並非在經濟發展的過程中水到渠成，而是運用行政手段強捏在一起，所以一旦跨行政區就很容易出現矛盾。
“競爭大於合作，矛盾就難以避免。”曾昭寧認為，西咸一體化，不能隻靠行政手段，還要靠市場手段，隻有通過市場化的專業分工，形成產業集群，進而形成利益共同體，才能自然突破行政體制的桎梏。
此外，值得一提的是，西咸新區擁有省級財政權，但是由於行政區劃原因，成立以來其並未在推進建立財政體制和金庫設立方面有所進展。近期，西咸新區管委會主任王軍在接受媒體采訪時透露，西咸新區即將突破建設用地的跨區流轉、土地出讓金的跨市分配問題。
“我們已和咸陽國稅局完全達成協議，土地出讓金全額由西咸新區支配。另外兩個大的資金問題，一個是財政資金，我們五個組團已經進入瞭；另一個是西咸新區本級財政，現在是最後突破階段。”王軍透露。
對於咸陽市為何願意讓渡土地出讓金利益，王軍不願透露具體原因，“這就是我們內部在這一系列的行政的運作，當然也不排除討價還價。”
事實上，資金問題一直是影響西咸新區建設的重要問題，以上將在一定程度上緩解這一問題。“我覺得這個突破的話，西咸新區才能有真正的發展和動力，否則就會一直卡在那個地方。”王軍表示。
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該人士告訴記者，不能打通的核心點是咸陽渭城區和西安經開區雙方有些問題可能沒有解決好。渭河南岸土地因為新政區域劃分，劃給經開區瞭，這是個歷史遺留的問題，雙方也從來沒有對土地探討過，一直有矛盾點，橫橋就是個矛盾點，橋打通過去後，經開區不願意修引道，就是因為對這個土地拉著不放手。
主導修建橫橋的秦漢新城，由於行政主體原因，隻能是夾在中間，“經開區這邊不給修橋，渭城區這邊也一直遲遲沒有談判。我也不能直接出面，隻能是監督不斷溝通這個事情，希望把橋盡早打通。”上述人士頗為無奈。
背道而馳：西安規劃向東北 咸陽規劃向西北
若橫橋和公交隻是微觀層面，那麼觀察成立兩年以來西咸新區的發展以及兩座城市各自的發展軌跡，則更有宏觀的感受。
因主導西咸一體化的咸陽涇渭新區+西安灃渭新區並未有如期的效果，此後陜西省決定收權，於是“陜西省推進西咸新區建設工作委員會辦公室”的牌子被摘下，換上級別更高的“陜西省西咸新區管理委員會”（以下簡稱西咸管委會）的標牌。
新設的西咸管委會由陜西省直接統管，成為省級管理權限的職權機構，原本“省市共建，以市為主”的管理體制也轉變為“省市共建，以省為主”。
西咸新區橫空出世，被視為西咸一體化邁出實質性和突破性進展的一步，按照陜西省公佈的《西咸新區總體規劃》，西咸新區的規劃范圍將從原本的560平方公裡擴大到882平方公裡。
上述“兩區”也轉變為“五組團”模式，將西咸新區重點區域劃分為五個新城 灃東新城、灃西新城、空港新城、涇河新城和秦漢新城。
出人意料的是，西咸新區管委會成立之後，西安與咸陽的城市規劃不約而同地出現瞭“背向發展，遠離西咸”的情形。
“西咸新區前提是，行政區劃不變、統計口徑不變、利益格局不變，三個不變導致瞭西咸新區不但沒有加快兩市的融合，反而還拖瞭步伐。”陜西省社會科學院學術委員會副主任張寶通坦言。
在張寶通看來，西咸新區隻是比區號統一邁出瞭實質性的一步，但隻是成立西咸新區，而沒有動西安和咸陽兩個市的行政體制，本來要一體化的兩個城市，現在卻成瞭三足鼎立，各發展各的。
以咸陽為例，咸陽位於西安西北方，主城區與西安緊緊相連。不過，西咸一體化組建大西安的提出，讓政策上從屬於西安的咸陽逐漸變得邊緣。
在位於城區北部開發建設130平方公裡北塬新城，則成為咸陽市的最後一根稻草。
開發建設北塬新城，是基於咸陽城市發展現狀和西咸新區的發展需要。基於此，咸陽市確定瞭“東進南跨西擴北上”的城市發展姿態和“三城兩帶”（北塬新城、咸陽主城、渭河南城和五陵塬歷史文化景觀帶、渭河生態景觀帶）的城市空間佈局。按照咸陽市發展戰略，北塬新城被稱為是 “咸陽未來幾十年的城市發展主戰場”。
與咸陽向北發展相對的是，西安亦向北擴張。位於西安市渭河以北區域渭北工業區，成為西安城市擴張和經濟發展的又一增長極。
按照西安市的規劃，渭北工業區將以打造西安現代工業聚集區、轉型升級示范區、綠色生態新城、新的經濟增長極為定位，重點發展汽車、航空、能源裝備、新材料、通用專用設備制造等工業產業。
對於以上情形，張寶通表示，“現在西安就搞渭北工業區，咸陽搞北塬新區，西咸新區的設立本來是讓兩市融合，但是西咸新區不僅沒有加快兩市一體化，還多瞭個行政主體。西安市往東北方向發展，咸陽市往西北方向發展，都不是往西咸新區方向發展。”
西咸困惑：大管委會主導乏力
除瞭兩座城市發展“背道而馳”，西咸新區管委會成立以來，建樹亦不多。
在西咸新區882平方公裡的地域中，西安所占面積不足300平方公裡，剩下的都屬咸陽。由於與當地傳統區縣的矛盾，五個新城遭遇諸多困窘。
“西咸新區下面五個新城具體搞建設，也很苦惱，它雖然看起來是和咸陽平級，但沒有多少實權，這5個新城都要和當地政府打交道，秦漢新城要和渭城區打交道，涇河新城要和涇陽縣打交道，都有矛盾和障礙。”張寶通稱。
突出的一個問題在於土地，據《每日經濟新聞》記者此前調查，盡管陜西省對於西咸新區有每年3萬畝土地指標的優惠，但西咸新區土地違規的案例卻時有發生。諸如綠地位於空港新城的項目，陜西有色金屬控股集團在秦漢新城的光伏項目，由於供地程序漫長，均遭遇先開工後拿地的窘境。
“這是西咸新區體制的問題，好多項目都是這種情況。”空港新城管委會相關人士坦言。
對此，接近西咸新區管委會的人士告訴《每日經濟新聞》記者，“征地拆遷不是在幾個新城，肯定是在傳統的區縣，西咸新區是有土地指標的，但唯一的土地出讓方肯定是在西咸新區所在的市，而不是在西咸新區。”
不過，該人士表示，這種矛盾實際上是開發新區與傳統區縣的矛盾，並不是什麼新鮮事。
“如果曲江新區和雁塔區出現矛盾，它們的上級單位都是西安市，而西咸新區和地方區縣出現矛盾隻能找省政府，磨合起來麻煩和矛盾更多。”上述人士表示。
除此之外，西咸新區五個新城交錯隸屬於不同區縣，與所屬區縣關系亦讓其在管理體制、人事管轄方面遭遇諸多困惑。
以秦漢新城為例，咸陽市渭城區共有6個鄉鎮，秦漢新城就占據5個。“五個新城在於所在區縣政府打交道的過程中，工作都比較難做，它們深有體會。”張寶通表示。
而在陜西省區域經濟研究會副會長曾昭寧看來洗衣機推薦比較2016，西咸新區並非在經濟發展的過程中水到渠成，而是運用行政手段強捏在一起，所以一旦跨行政區就很容易出現矛盾。
“競爭大於合作，矛盾就難以避免。”曾昭寧認為，西咸一體化，不能隻靠行政手段，還要靠市場手段，隻有通過市場化的專業分工，形成產業集群，進而形成利益共同體，才能自然突破行政體制的桎梏。
此外，值得一提的是，西咸新區擁有省級財政權，但是由於行政區劃原因，成立以來其並未在推進建立財政體制和金庫設立方面有所進展。近期，西咸新區管委會主任王軍在接受媒體采訪時透露，西咸新區即將突破建設用地的跨區流轉、土地出讓金的跨市分配問題。
“我們已和咸陽國稅局完全達成協議，土地出讓金全額由西咸新區支配。另外兩個大的資金問題，一個是財政資金，我們五個組團已經進入瞭；另一個是西咸新區本級財政，現在是最後突破階段。”王軍透露。
對於咸陽市為何願意讓渡土地出讓金利益，王軍不願透露具體原因，“這就是我們內部在這一系列的行政的運作，當然也不排除討價還價。”
事實上，資金問題一直是影響西咸新區建設的重要問題，以上將在一定程度上緩解這一問題。“我覺得這個突破的話，西咸新區才能有真正的發展和動力，否則就會一直卡在那個地方。”王軍表示。
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